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独家:中国在为联合国添砖加瓦吗?—— 中美印象第133期周报

作者:ChinaPower CSIS   来源:中美印象  已有 1684人浏览 字体放大  字体缩小

在近几十年中,中国对联合国的支持显着增长。如今,中国是联合国正常预算的第三大贡献国,维和预算的第二大贡献国,并向联合国维和任务输送了超过3000名人员。像联合国这样的多边组织能够支持国际合作,并可为一系列跨国与地方性的问题提供外交与政治解决方案。因此,联合国为中国提供了一个合作平台,让中国可以借此发挥全球影响力。与此同时,积极参与维和行动,中国可谓一举两得,既得到了宝贵的军事训练机会又提升了国际形象。鉴于联合国建立的初衷在于维护世界和平,中国参与联合国行动也为中国领导层提供了一个展示其促进世界和平稳定决心的低成本手段,并缓解了国际上对中国军事经济实力迅速崛起的忧虑。为评估中国在联合国中日益增长的参与,回答这个问题需要了解中国在安理会的投票记录、其在联合国维和任务中所扮演的越来越重要的角色、以及在联合国发起制裁中所持的立场。

作为联合国安理会具有一票否决权的常任理事国之一,中国是如何利用其所持席位的?



1971年以来安理会常任理事国弃权记录
        联合国安理会全部五个常任理事国都可以行使一票否决权,几乎是联合国系统中最举足轻重的政治工具。拥有一票否决权的国家可以阻止任何“具有实质性”的决议通过。虽然安理会中利益纵横交错,成员国通常互相竞争,但一票否决权本身很少被用到。尽管如此,当国家利用自己的一票否决权时也凸显强调了自己的核心政治利益。自1971年进入安理会以来,中国只行使了12次一票否决权,在安理会成员国中最低。12次中的9次都发生在近20年中,昭示着中国脱离其八十年代的弃权策略,并在九十年代逐步向其他成员国靠拢。中国在冷战时期中仅两次的一票否决都发生在其1971年加入联合国后的一年内,一次否决了孟加拉脱离巴基斯坦宣布独立后进入联合国,另一次否决了一份西方国家针对解决中东冲突的修正案。中国最近的六次一票否决都是在关于叙利亚内战的决议中与俄罗斯统一战线。另有两次也是与俄罗斯立场相似,在有可能关乎切身利益的问题上一票否决。例如,中国与某些在“自由之家”(Freedom House)评估中表现差强人意的国家有可观的贸易往来,因此制裁这些国家也会对中国造成显着的经济影响。这样的因素可能决定了中国在2007年一票否决实现缅甸军事团体民主化的草案,以及2008年针对津巴布韦政府亚博体育能玩吗期间的恐吓与暴力行为实施制裁的草案。
        
中国余下的两次一票否决都反映了其在台湾问题上对领土完整的高度重视。在这两起案例中,中国都拒绝批准支持与台湾建交的国家。1997年,中国常驻联合国代表秦华孙明确指出中国代表团的态度,危地马拉对台的外交认可“侵犯了中国的主权与领土完整”,这一行为“损害了中国的利益 ”。当时的这一草案若获得通过,危地马拉将获得联合国维和部队的帮助来维持当地的停火决议。1999年,中国又一票否决了派遣维和部队至马其顿共和国的草案。秦华孙给出的理由是,有其他地区比马其顿更需要联合国维和部队的帮助。但许多人认为,中国的反对离不开马其顿与台湾建交的事实。
        
同样值得注意的是,中国利用其安理会常任理事国的地位,威胁他国会一票否决那些对中国不利的决议。结果就是,在起草决议时其他成员国就会考虑到中国的意见进行调整。例如近年针对朝鲜与伊朗的决议,由于两国都与中国有着长足的政治与经济联系,在磋商过程中各方都尽力避免提出可能损害中国利益并引发否决的制裁方案。


中国通过哪些方式为联合国维和行动做出了贡献?
        
在数十年反对联合国维和行动之后,中国参与维和不减反增。1990年,中国只派出了5名战士参与维和任务。截至2016年底,这个数字激增至2630人。自2000年至2010年,中国在人员方面对联合国任务的贡献增长了超过二十倍。如今,中国对维和任务的部队贡献超越了其他任何安理会常任理事国。这样的表现对应了中国政府通过提高在全球治理中的参与度,从而努力提升中国国际形象的策略。卡尔森教授(Alan Carlson)指出,1989年的六四事件后,中国一直致力于重建其国际声望。因此,只要决议不侵犯到国家主权,中国一般会尽量不与安理会其他四个常任理事国产生分歧。
        
习近平主席于2015年9月宣布中国将组建8000人的待命部队以及一支永久的维和警察分队,中国如今已经站在了成为联合国维和领袖的临界点。习近平还承诺启动中国-联合国十年十亿美元的发展基金来支持维和行动。同时,习近平主席对利益攸关地区也有偏重,特别提供非盟1亿美元的军事援助来加快建立非洲待命部队并提升应对危机的反应能力。

头戴联合国蓝色贝雷帽的中国维和部队
        吉尔(Bates Gill)与黄劲豪教授(Chin-hao Huang)认为中国在进入21世纪以来逐步推进维和行动参与是基于三个可期的益处:在国际社会中展示一个“和谐”、负责任的大国形象;为中国军队扩展非战斗行动;为中国警察与军队提供训练、作战经验、和控制暴动经验。因此,中国积极参与维和任务为其培养国力提供了双重渠道。第一,维和行动直接有助于全球治理。通过支持这类行动,中国领导层充分展现他们承担了作为全球社会利益相关者的责任。对华学者冯康云(Courtney Fung)指出,中国的参与是建立在希望被国际社会认可为大国、认可为发展中国家的盟友这两点之上的。此外,将一部分中国军警力量依附于维和行动上为中国构建了一个低风险、非对抗性的平台来巩固指挥控制结构,可以测试其危机管理的能力、发现支撑海外行动后勤方面存在的挑战、并为其部队提供有价值的训练项目。
        
尽管中国自九十年代就开始向联合国维和任务点派遣观察员,中方在派遣部队上却一直十分谨慎。1990到2008年间,中国分别向柬埔寨、刚果民主共和国、利比亚、苏丹和黎巴嫩派遣过维和部队。这些国家不仅在地缘战略上对中国具有重大意义,还提供了宝贵的自然资源(比如,中国在刚果民主共和国承办了大量基建工程)。这并不是说中国参加维和行动仅仅是为了得到物质上的回报,中国当然也不是唯一一个从受援助国家获取回报的参与国。众所周知,巴西就离用参与维和行动的机会来加强专业警员力量并实现军事现代化。
        
2015年初开始,中国已经向南苏丹派遣了几百支队伍。 不止是在南苏丹,中国在整个非洲的自然资源中都占有份额。中国对非洲安全事务的参与不仅体现在维和行动上:在派遣部队到南苏丹之前,中国就向其销售了价值两亿美元的武器。2013年,中国购买了南苏丹82%的石油出口。与中国的大国声誉、日益增强的国际影响力、和丰富的自然资源相比,中方派出的三千名头戴蓝色头盔的维和人员就不值一提了。


中国对制裁的态度发生了怎样的转变?
        
在过去几十年间,中国一直反对使用制裁。中方多次用联合国安理会常任理事国的身份来对朝鲜、利比亚、缅甸、苏丹、津巴布韦和伊朗等国家的制裁方案进行谴责、调解、甚至偶尔直接一票否决。中国的立场来源于对国家主权的绝对支持,以及中国不干涉其他国家内政的基本外交政策。为了让中国保持一个低调的国际形象,并且全力发展国内经济,邓小平曾非常支持这“韬光养晦”的基本外交政策。从实际的角度来说,中国总体上认为制裁行动会得到适得其反的效果,经常让本就动荡不安的国家更加脆弱。

刘结一自2013年8月起任中国常驻联合国代表
        进入21世纪后,中国在联合国安理会中越来越活跃。中国向安理会投入了更多的资金和人员支持,与此同时中国也渐渐很少以意识形态冲突为由反对制裁行动。从2000年到2013年,在联合国安理会通过的178份制裁决议中,中国支持了其中的170份。剩下的8份中,中国在4份上投了弃权票,然后在津巴布韦(一次)和叙利亚(三次)的武装制裁上投了反对票。中方称反对武装制裁叙利亚的原因是不希望其他国家干涉叙利亚内政。
        
近年来,中国已经开始愿意对一些与其有经济利益牵扯的国家进行武装制裁。伊朗一直是中国重要的贸易伙伴和原油供给国,虽然中国勉强支持通过了制裁伊朗的决议,中国还是一如既往地从伊朗购入原油。而对于制裁朝鲜的问题上最能说明中国态度的转变。在1993年朝鲜声明退出《防止核扩散条约》引起国际危机之际, 中国发言人重申了朝鲜半岛无核化的方针,并且表明了武装制裁会极大伤害国家主权的立场。当国际原子能机构请求安理会对朝鲜进行制裁时,中国也坚定地反对在安理会立案讨论,并且指出中国同样会否决相关决议。
        然而,在2006年10月朝鲜进行核武器试验后,中国首次投票支持对朝鲜实行制裁。在此之前,朝鲜无视中方警告停止核试验惹恼中国,来自国际社会的压力又与日俱增,中国这一政策转变很有可能是这两个原因相结合的结果。此次定向制裁包括禁运武器、破坏性武器的相关技术、和奢侈用品,同时也有财务制裁。北京政府之后又继续支持安理会逐步收紧对朝制裁的决议,应对朝鲜核和导弹试验,2009、2011、2013和2016年的决议都获得所有成员国一致通过。大多数这样的案例中,中国在安理会成员磋商过程中都采用较为缓和婉转的措辞并努力削弱提议上的制裁手段。但是,在2016年2月的最新一次对朝制裁中,中国扮演了更为主动的角色,甚至对一些可谓近几十年来最严苛的惩罚表示赞成。尽管中国赞成这份最新的决议算得上是突破性的一步,但是中国能否坚持遵守决议、执行制裁还是未知数。
        
虽然中国在官方层面上支持制裁,在过去十年中调查中国制裁执行力的结果显示其实际行动并未完全遵守联合国决议,特别是在奢侈用品、货物检查、核扩散导向的财务交易等领域。中国没能完全遵守通过的决议,是因为高层为了瓦解制裁有意为之,是查处违反人员能力有限,还是地方层面的官员欺瞒中央?证据不足,有待考察。在最新一轮制裁出台的几周后,某一调查报告浮出水面,声称中国一直以来都默许某中国银行的新加坡支行向朝鲜汇款。具体涉嫌违反决议的行为在联合国朝鲜专家组发布的年度报告中均有列举。

原文链接
翻译:李思卿、王雪晴


发布时间:2017年03月17日 来源时间:2017年03月17日
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